14 сентября в Москве состоялось заседание Комиссии по строительному комплексу РСПП на тему: «Архитектурный облик городов – новый инструмент градостроительного развития»
Председатель Комиссии, первый вице-президент РСС Владимир Дедюхин, отметив уже достигнутые успехи в создании знаковых в архитектурном плане объектов во многих российских городах, указал на то, что большая работа по совершенствованию архитектурного облика еще предстоит. Для этого на государственном уровне создана необходимая нормативно-правовая база, определившая с 1 сентября текущего года требования к согласованию АГО (приняты изменения в Градкодекс и постановление Правительства РФ). Существенная, основная нагрузка в этой сфере ложится на муниципалитеты, подчеркнул Владимир Дедюхин.
Вице-президент РСПП по финансовой политике и развитию секторов экономики Александр Мурычев сообщил о юбилее: 70 лет назад в сентябре в Москве завершилось строительство последней из «Семи сестер» — семи сталинских высоток, на многие десятилетия вперед определивших градостроительный облик столицы. Это были масштабные, дорогостоящие проекты (одно строительство здания МГУ оказалось по стоимости примерно равным восстановлению Сталинграда), но государство пошло на такие траты. Сейчас у России ресурсов больше, чем в послевоенном Советском Союзе, и мы тем более можем позволить себе тратить средства на достойную архитектуру. При этом, полагает Вячеслав Мурычев, не стоит останавливаться на согласовании АГО отдельных объектов; следует довести до совершенства закон «Об архитектурной деятельности» и внести соответствующие поправки в Градкодекс РФ, с тем, чтобы стимулировать в российских городах реализацию не отдельных «архитектурно согласованных объектов», а цельных градостроительных концепций (каковой и является комплекс «сталинских высоток»).
Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Наталья Трунова напомнила, что в России в настоящее время в рамках Национального проекта «Жилье и городская среда» реализуется федеральный проект «Формирование комфортной городской среды», на финансирование которого в 2019-2025 годах предусмотрено 325 млрд рублей (из них федеральный бюджет – 310 млрд). В период 2019-2022 гг. потрачено около 190 млрд. Из них на благоустройство общественных пространств и другие мероприятия – более 153 млрд; на реализацию проектов – победителей Всероссийского конкурса проектов создания комфортной городской среды – более 33 млрд. Отметив положительные отзывы граждан на реализуемые за счет указанного федерального финансирования в сочетании с местным финансированием (за счет туристических сборов и т. п.) улучшения среды, ее благоустройство, Наталья Трунова вместе с тем указала на увеличивающийся разрыв между этой локальной проектной работой и институциональными преобразованиями, предусматриваемыми градостроительными планами и схемами территориального развития. Генпланы и СТР зачастую оказываются маломобильными и не отвечают требованиям времени и реальным людским потребностям; в результате более динамичные и требующие «быстрого реагирования» градостроительные преобразования приходится закладывать в более легкие на подъем мастер-планы. По мнению Натальи Труновой, это не совсем правильная схема; градостроительные преобразования должны закладываться в базовые, рабочие институциональные документы (в генплан). Но для этого у муниципальных и региональных властей должно быть больше полномочий и влияния для оперативного внесения соответствующих изменений в этот документ.
Наталья Трунова также указала на необходимость более четкой регламентации требований к АГО и его согласованию (по ее мнению, эти требования должны быть «зашиты» в единый, понятный для всех инвесторов документ – Правила землепользования и застройки), остановилась на вопросах регулирования благоустройства.
Заместитель министра строительства и ЖКХ РФ Сергей Музыченко подчеркнул, что проект формирования комфортной городской среды подразумевает работу со всеми четырьмя основными средами существования человека (жилье, работа, места отдыха, транспорт). Он отметил успехи, достигнутые в этой работе: так, во многих городах созданы замечательные центры притяжения людей.
По оценке Сергея Музыченко, мастер-план, безусловно, должен иметь статус документа для обоснования генерального плана. Взаимная увязка генерального плана и ПЗЗ с учетом обоснования генплана через мастер-план должны позволить максимально полно и оперативно воплощать все значимые и перспективные идеи по совершенствованию повышению комфорта городской среды.
Касаясь введения общих федеральных требований к согласованию АГО, Сергей Музыченко уточнил, что это сделано с целью упорядочить данную работу в регионах, которые ранее трактовали этот вопрос весьма вольно (кто-то не запрашивал от застройщиков вообще ничего, а кто-то, напротив, нагружал их явно избыточными требованиями). Реагируя на предложение Натальи Труновой, замминистра указал, что при четкой реализации новой федеральной схемы требования к согласованию АГО в итоге окажутся «зашитыми» в местные ПЗЗ (что и требуется).
Президент Союза сельских строителей России Сергей Мытарев напомнил об особом статусе сельских территорий и небольших поселений, которые, по его предположению, должны получить свои, особые градостроительные регламенты и схемы развития, подготовленные Единым институтом пространственного развития РФ.
Сергей Музыченко пояснил, что для большинства российских территорий данный институт оказывает методическую поддержку при градостроительном планировании, но не разрабатывает непосредственно регламенты.
Наталья Трунова напомнила о программе развития сельских территорий, реализуемой Минсельхозом. Эта программа действует, она, среди прочего, подразумевает создание сети опорных населенных пунктов, которым должна быть оказана определенная поддержка.
Ректор НИУ МГСУ Павел Акимов кратко остановился на истории создания в структуре НИУ МГСУ отдельного Института архитектуры и градостроительства. Директор этого института, доктор искусствоведения, академик РААСН Армен Казарян поделился взглядом на роль архитектурного образования в решении проблемы облика городов.
Он напомнил, что архитектор, по базовому замыслу – это не украшатель, и не дизайнер, а главный строитель. Необходимо признать комплексность и высокую значимость архитектурной профессии, полагает Армен Казарян. Повышение требований к архитектурному облику городов повышает и требования к качеству подготовки архитекторов по всем основным направлениям. Институт, по его словам, сегодня успешно готовит кадры по всем этим направлениям. Изюминка – возможность готовить инженеров-архитекторов (такой специальности официально не существует, она существовала в Российской Империи, но Институт по своей инициативе углубляет «инженерную составляющую» в подготовке архитекторов, чтобы выпускники были лучше готовы к решению реальных задач современного строительства).
Архитектурный облик во многом определяется фасадами зданий: и вполне закономерно в повестку дня был включен вопрос «Развитие нормативной базы для применения фасадных систем», который взялся раскрыть директор ФАУ «Федеральный центр стандартизации» Андрей Копытин.
Он напомнил о недавно принятом своде правил, регламентирующем устройство навесных фасадных систем, и акцентировал широкие возможности для формирования архитектурно-градостроительного облика, открываемые НФС – за счет легкости их конструкции, многообразия облицовочных материалов и т.п. На этом нормотворчество в части НФС не заканчивается – впереди, в частности, утверждение ГОСТов на различные виды облицовки (обновление их ассортимента, как и обновление подоблицовочных конструкций, происходит практически ежегодно). Схема стандартизации и приведения облицовки и несущих систем к требованиям утвержденных сводов правил приходит на смену выдаче технических свидетельств на НФС.
Заместитель генерального директора Фонда «ДОМ.РФ» Антон Финогенов, среди прочего, остановился на недавно разработанных совместно с ФАУ «ФЦС» сводах правил, основанных на стандарте комплексного развития территорий от ДОМ.РФ и способствующих улучшению градостроительного облика российских поселений. Они, по его словам, предназначены для добровольного применения, но хорошо учитывают региональную специфику и при условии их использования могут оказать существенную помощь при совершенствовании «экстерьера» больших и малых городов.
Важной частью имеющей ту же цель совместной работы ДОМ.РФ с федеральным Минстроем стало ведение образовательной программы «Архитекторы РФ», позволяющей дополнительно подготавливать для регионов около 500 специалистов-архитекторов ежегодно – причем с возможностью расширения их компетенций по смежным направлениям, включая социальное программирование городской среды, девелопмент и др. Эта работа также призвана навести мосты между сообществом архитекторов и «администраторов», которые зачастую осуществляют на местах управление архитектурной деятельностью, не имея полноценного образования по профессии и даже не состоя в соответствующих объединениях (юристы, экономисты).
Антон Финогенов указал, что ДОМ.РФ известен масштаб проблем с руководством «архитектурной частью» в регионах (по-прежнему во многих местах отсутствуют главные архитекторы, соответствующие отделы при их высокой ответственности крайне малочисленны и подчинены строительным и коммунальным департаментам, у их сотрудников неадекватно низкая зарплата). Не на все вопросы сейчас есть ответы, но работа идет, и решения будут найдены, полагает он.
Директор Департамента «Проектный офис «Уфа — 450 лет» Правительства Республики Башкортостан Олег Байдин поделился своим взглядом на реальные правовые особенности реализации механизма архитектурно-градостроительного облика (АГО). Он напомнил, что до начала 2000-х в России градостроительное право доминировало над земельным, но потом, с принятием нового Градкодекса, ситуация изменилась, и преобладать стало земельное право. В итоге и по сей день градостроительные задачи фактически подстраиваются под интересы собственника земельного участка. Согласование АГО, предусмотренное недавними нововведениями, ограничивается фактически только согласованием отдельных объектов, но не комплексной застройки в целом. Вопросы общего силуэта, композиции, архитектурного ансамбля исчезли из профессионального дискурса, их заменила тема «тактического урбанизма», подметил Олег Байдин. Сегодня необходимо дальнейшее совершенствование градостроительного законодательства для решения этой проблемы. Возможно, путь для продуктивного компромисса лежит в плоскости изменения потребностей потребителей, которые отслеживаются застройщиками. В наше время потребитель «заказывает» единую комфортную среду обитания – а значит, композиционно выстроенная комплексная застройка, скорее всего, будет лучше продаваться.
Вице-президент Московского отделения Международной академии архитектуры Юрий Виссарионов рассказал о возможностях формирования архитектурно-градостроительного облика города на стадии подготовки генерального плана, о разнообразии функций городской среды. С этими аспектами неразрывно связано и формирование комфортной для всех граждан «ткани» города, и устойчивое развитие городов в России и во всем мире. В работе архитектора важна позиция автора, его видение будущего, подчеркнул Юрий Виссарионов. В центре любого планировании будущего городов в любом случае должен стоять человек. Человек, по оценке Юрия Виссарионова, с одной стороны, не особенно изменился за последние века, у него не выросло новых органов и остались те же базовые потребности; с другой стороны, взгляды, сферы интересов и приложения труда людей эволюционируют, и порой стремительно – именно поэтому градостроительная документация должна уметь достаточно быстро «реагировать на новые вызовы», и именно поэтому в современной архитектурной практике так распространились мастер-планы.
Юрий Виссарионов показал примеры подходов к формированию общественных пространств, привел методику для такого формирования. По его мнению, общественное пространство тогда окажется хорошим, качественным и станет обладать большими перспективами, когда оно разработано не «для людей вообще», а для конкретного социума, который сформирован (или предполагается быть сформированным) в конкретном городе.
Вице-президент Российского Союза строителей Максим Федорченко в своем выступлении раскрыл пример регионального подхода к внедрению процедуры согласования градостроительного облика и поделился выявленными проблемами.
Он показал успешность и хороший темп прохождения проекта внесений изменений в ПЗЗ города Новосибирска, предусматривающих выделение на территории Новосибирска регламентных зон, в границах которых предусматриваются определенные требования к АГО. Сам проект и информационное сообщение о порядке и сроке направления предложений были размещены в бюллетене органов местного самоуправления города Новосибирска, на интернет-портале правовой информации города Новосибирска и на официальных сайтах мэрии Новосибирска и департамента строительства.
Важно, что рамках публичных консультаций по проекту внесения изменений в ПЗЗ города Новосибирска, были собраны предложения по проекту, которые, в том числе, были рассмотрены экспертами на Комиссии по нормативам Общественного экспертного совета при мэре города Новосибирска по вопросам градостроительства, президиуме Архитектурно-градостроительного совета мэрии города Новосибирска и иных совещательных органах. По оценке Максима Федорченко, качественное и оперативное выделение территорий, в границах которых предусматриваются требования к АГО, стало, среди прочего, результатом эффективной работы Главного управления архитектуры и градостроительства мэрии Новосибирска и главного архитектора Новосибирска Александра Ложкина.
Вместе с тем, при внимательном знакомстве с процедурой согласовании АГО обнаружились и некоторые проблемы.
Первая связана с получением разрешения на строительство для ГПЗУ до 1 сентября 2023 года. Федеральный закон от 29.12.2022 № 612-ФЗ (которым введены требования по АГО) предусматривает, что до 1 сентября 2023 года в ПЗЗ отображаются территории, в границах которых предусматриваются требования к АГО; в градостроительных регламентах указываются требования к АГО.
Для тех, кто получает ГПЗУ и проектирует после 1 сентября 2023, возможно соблюдение такой логики: получение ГПЗУ с требованиями к АГО (т. к. эти требования уже есть в ПЗЗ), подготовка необходимых разделов ПД для согласования АГО, получение согласования АГО, подготовка ПД в полном объеме, и, наконец, получение РНС.
Для тех, кто получил ГПЗУ до 01.09.2023, а РНС пойдет получать после того, как новые требования к АГО появятся в ПЗЗ, должны быть предусмотрены переходные положения, которых нет в Федеральном законе № 612 ФЗ и в ПП РФ от 29.05.2023 № 857 – поскольку отсутствие согласования АГО является прямым основанием для отказа в выдаче РНС.
Правила согласования АГО ОКС прямо предусматривают, что уполномоченный орган местного самоуправления рассматривает разделы проектной документации на соответствие требованиям к архитектурно-градостроительному облику объекта капитального строительства, указанным в градостроительном регламенте.
Решением данной проблемы является установление положения, что для ГПЗУ, выданных до 01.09. 2023, согласование АГО ОКС осуществляется на основании требований, указанных в этих ГПЗУ (без применения требований ПЗЗ, принятых с учетом Федерального закона от 29 12 2022 № 612 ФЗ), либо указание о применении при согласовании АГО при наличии ГПЗУ, выданного до 01.09. 2023 градостроительного регламента, действующего на дату получения ГПЗУ.
Вторая проблема, обозначенная Максимом Федорченко – излишняя категоричность формулировок требований к АГО. Любые отклонения могут стать основанием для понуждения застройщика к приведению АГО к соответствующим требованиям, предусмотренным градостроительным регламентом, что создаст дополнительные административные барьеры и операционные издержки для застройщиков. А изменения установленных градостроительным регламентом требований возможно только путем изменения градостроительного регламента.
Третьей проблемой может стать необоснованный отказ в согласовании АГО. Специальных процедур для обжалования отказа не предусмотрено, нет возможности коллегиального рассмотрения оснований отказа. Процедура же судебного обжалования будет, скорее всего, крайне длительной и затратной, что может привести к последующей невозможности реализации проекта.
Решением проблемы может стать введение исчерпывающих оснований для отказа с указанием конкретных критериев, а также установление коллегиального рассмотрения оснований обжалования.
